作者簡介：
何建輝 法律碩士、注冊建造師，現(xiàn)為浙江康城律師事務(wù)所律師，主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)镻PP、建設(shè)工程，原就職于浙江省公路管理局，曾多次參收費(fèi)公路重大政策制訂或?qū)嵤┕ぷ鳌?/p>
筆者在從事律師工作之前曾經(jīng)在省級公路主管部門工作多年，參與過多項(xiàng)收費(fèi)公路重大政策的制訂或?qū)嵤┕ぷ鳎钦憬召M(fèi)公路政策制訂的主要參與者之一，對收費(fèi)公路有比較深的感情，自認(rèn)為是全國三十多萬律師中最了解公路的律師（哈哈，王婆賣瓜、自賣自夸）。
交通運(yùn)輸部最新版的《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（以下簡稱收費(fèi)公路PPP指南）剛一出臺(tái)，很多人想到的這是對財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號）、國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕2851號）等文件精神在收費(fèi)公路PPP模式中的落實(shí)和細(xì)化。
其實(shí)，大家不要忘記了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）（以下簡稱財(cái)政部PPP指南），這可是PPP最重要的基礎(chǔ)性文件之一，財(cái)政部PPP指南是適用所有行業(yè)的，類似于通用指南，而交通運(yùn)輸部的收費(fèi)公路PPP指南只適用于收費(fèi)公路，這兩部指南到底有何差異？下面，筆者將逐一解讀：
財(cái)政部PPP指南共七章37條，交通運(yùn)輸部收費(fèi)公路PPP指南共六章49條。在章節(jié)方面，由于收費(fèi)公路PPP指南把項(xiàng)目識別和項(xiàng)目準(zhǔn)備合為一章，所以總章數(shù)要少一章。另外，由于收費(fèi)公路PPP指南主要適用交通行業(yè)內(nèi)部，更專業(yè)、更細(xì)化，因此條文要多一些。
一、在總則方面的差異
在總則方面，兩部指南主要是對社會(huì)資本的定義不同，財(cái)政部PPP指南第二條定義的社會(huì)資本是：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。收費(fèi)公路PPP指南第二條定義的社會(huì)資本方是：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體。關(guān)于本級政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)是否能夠擔(dān)任本級政府PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，國辦發(fā)〔2015〕42號文已經(jīng)開了口子：大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。
二、在項(xiàng)目識別與準(zhǔn)備方面的差異
在項(xiàng)目識別與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，財(cái)政部PPP指南的核心要點(diǎn)就是編寫“一案兩書”，即：項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證。一般來說PPP項(xiàng)目是先編寫可行性研究報(bào)告（解決PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營技術(shù)方案），再編寫實(shí)施方案（解決PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)），最后是物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。
收費(fèi)公路PPP指南第十一條明確列明了實(shí)施方案應(yīng)具備的內(nèi)容，并特別提出實(shí)施方案可委托第三方進(jìn)行編制，承擔(dān)編制任務(wù)的第三方應(yīng)盡量避免與潛在社會(huì)資本方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，如存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害社會(huì)資本方選擇的公正性。第十二條首次明確了項(xiàng)目審批制、核準(zhǔn)制的適用情形，政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照審批制管理；政府采用建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、貸款貼息方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照核準(zhǔn)制管理。有關(guān)審批制、核準(zhǔn)制詳見《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）。
三、在項(xiàng)目采購方面的差異
財(cái)政部PPP指南將第四章名稱定為“項(xiàng)目采購”，而收費(fèi)公路PPP指南將第三章名稱定為“社會(huì)資本方選擇”，名稱雖不同，但本質(zhì)上沒區(qū)別，章名定為“社會(huì)資本方選擇”顯得更加直接一點(diǎn)。
在采購方式上，財(cái)政部PPP指南第十七條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商五種方式，并著重對競爭性磋商的程序進(jìn)行了說明，但收費(fèi)公路PPP指南第十八條僅規(guī)定了公開招標(biāo)、競爭性談判兩種方式，雖然該條后面留了“等競爭方式”的尾巴，但容易讓人誤解。邀請招標(biāo)、單一來源采購肯定不是競爭方式，但競爭性磋商也是競爭方式，是否適用，不得而知。
在對社會(huì)資本方資格要求上，收費(fèi)公路PPP指南第二十一條進(jìn)行了諸多創(chuàng)新性的表述，如：不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會(huì)資本方，不得對不同所有制形式的潛在社會(huì)方實(shí)行歧視性待遇（現(xiàn)實(shí)中民企很容易受到歧視），不得將具備設(shè)計(jì)或施工資格能力作為參與投標(biāo)的強(qiáng)制性條件。另外，第二十一條在最后還對“兩標(biāo)并一標(biāo)”進(jìn)行了確認(rèn)：對于具備設(shè)計(jì)或施工資格能力的社會(huì)資本方，或者自身不具備設(shè)計(jì)或施工資格能力但聯(lián)合了具有相應(yīng)資格能力的設(shè)計(jì)或施工單位共同組成聯(lián)合體投標(biāo)的社會(huì)資本方，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，中標(biāo)后可以不再對設(shè)計(jì)或施工任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)。這與財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）第九條有關(guān)“兩標(biāo)并一標(biāo)”的表述大體一致。
四、在項(xiàng)目執(zhí)行方面的差異
項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目正常運(yùn)作的核心，財(cái)政部PPP指南第五章規(guī)定的大多是一些原則性的規(guī)定，如政府的支付義務(wù)、實(shí)施機(jī)構(gòu)績效考核、政府臨時(shí)接管、中期評估、政府職能部門監(jiān)管等。
由于是行業(yè)內(nèi)的操作指南，所以收費(fèi)公路PPP指南相比財(cái)政部PPP指南更有操作性、更具有行業(yè)特色，并著重對項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行了細(xì)化，但也有創(chuàng)新之處，如第三十四條：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以采取聘請?jiān)O(shè)計(jì)審查單位、對項(xiàng)目監(jiān)理單位或者中心試驗(yàn)室試驗(yàn)檢測服務(wù)進(jìn)行直接招標(biāo)等措施，對設(shè)計(jì)及工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。眾所周知，PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)構(gòu)不是建設(shè)單位，項(xiàng)目公司才是建設(shè)單位，監(jiān)理單位理應(yīng)由項(xiàng)目公司聘請。但由于“兩標(biāo)并一標(biāo)”存在，項(xiàng)目公司大多是由工程承包商設(shè)立的，若由項(xiàng)目公司聘請監(jiān)理等于是自己監(jiān)督自己。第三十四條的出臺(tái)，解決了PPP項(xiàng)目工程監(jiān)理難題。
五、在項(xiàng)目移交方面的差異
最大的差異在與移交方式，財(cái)政部PPP指南第三十二條規(guī)定了有償移交和無償移交兩種方式，而收費(fèi)公路PPP指南第四十條只規(guī)定了無償移交方式。
另外，鑒于公路的特殊性，收費(fèi)公路PPP指南第四十六條設(shè)置了移交前提：PPP合同期滿前６個(gè)月，原審批機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對收費(fèi)公路進(jìn)行鑒定和驗(yàn)收。經(jīng)鑒定和驗(yàn)收，公路符合取得收費(fèi)公路權(quán)益時(shí)核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司方可按照國家有關(guān)規(guī)定向交通運(yùn)輸主管部門辦理公路移交手續(xù)；不符合取得收費(fèi)公路權(quán)益時(shí)核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)在交通運(yùn)輸主管部門確定的期限內(nèi)進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，達(dá)到要求后，方可按照規(guī)定辦理公路移交手續(xù)。此條規(guī)定和現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十八條基本一致（收費(fèi)公路終止收費(fèi)前6個(gè)月，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)對收費(fèi)公路進(jìn)行鑒定和驗(yàn)收。經(jīng)鑒定和驗(yàn)收，公路符合取得收費(fèi)公路權(quán)益時(shí)核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，收費(fèi)公路經(jīng)營管理者方可按照國家有關(guān)規(guī)定向交通主管部門辦理公路移交手續(xù)；不符合取得收費(fèi)公路權(quán)益時(shí)核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，收費(fèi)公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)在交通主管部門確定的期限內(nèi)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，達(dá)到要求后，方可按照規(guī)定辦理公路移交手續(xù)。）
當(dāng)然，沒有完美的PPP指南，只有更好的PPP指南，收費(fèi)公路PPP操作指南還存在一些問題未明確，如：1.政府還貸公路如何利用PPP模式操作；2.收費(fèi)公路沿線附屬設(shè)施（主要是服務(wù)區(qū)）中經(jīng)營性用地的取得是否可以并入社會(huì)投資人招標(biāo)中；3.收費(fèi)公路收費(fèi)價(jià)格的制定與調(diào)整。（詳見：獨(dú)家快評丨收費(fèi)公路PPP操作指南）。關(guān)于第一個(gè)問題，王利彬博士在《政府還貸與PPP，距離到底有多遠(yuǎn)》一文中已經(jīng)給了完美解答；關(guān)于第二個(gè)問題，筆者愿意在以后的文章中做探討；關(guān)于第三個(gè)問題，筆者曾經(jīng)是浙江省收費(fèi)公路收費(fèi)價(jià)格制定的主要操作者之一，對此深有體會(huì)，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第15條、第16條對收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定程序進(jìn)行了規(guī)定，目前，全國各省（自治區(qū)、直轄市）的收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同但差別不大，且同一省（自治區(qū)、直轄市）的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)是相對固定的，不會(huì)頻繁調(diào)整。因此，建議收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目參與方熟悉項(xiàng)目所在地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合預(yù)估車流量，以便相對準(zhǔn)確地測算項(xiàng)目未來年份通行費(fèi)收益。
由于筆者才疏學(xué)淺，文中若有不當(dāng)之處，還請批評指正。
